国研要论丨国研中心资环所：深化生态文明体制改革 全面推进人与自然和谐共生的现代化

　　来源：中国经济时报

　　    编者按党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），是新时代新征程上推动全面深化改革向广度和深度进军的总动员、总部署。为了深入学习领会、全面贯彻落实党的二十届三中全会精神，切实把思想和行动统一到以习近平同志为核心的党中央决策部署上来，国务院发展研究中心党组安排12个研究部（所）撰写了一组系列文章，聚焦《决定》提出的全局性、综合性、前瞻性重大改革问题，结合自身工作职责，从不同维度进行解读和阐释。

　　自9月9日起，中国经济时报开辟“深入学习贯彻党的二十届三中全会精神·国研要论”栏目，连续刊发这组文章，敬请关注。

　　■国务院发展研究中心资源与环境政策研究所

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容，全面推进生态文明体制改革和生态文明建设。党的二十大报告进一步指出，人与自然和谐共生是中国式现代化的重要特征和本质要求之一。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）将“聚焦建设美丽中国”作为改革任务“七个聚焦”之一，对深化生态文明体制改革作出系统部署，为推进人与自然和谐共生的现代化提供了前进指南。

　　一、生态文明制度体系框架基本确立，为人与自然和谐共生的现代化奠定了制度基础

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力推进生态文明理论创新、实践创新、制度创新，提出一系列新理念新思想新战略，形成了习近平生态文明思想，为新时代生态文明建设提供了根本遵循。以《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》为指引，我国全面推进生态文明体制改革，相继实施了几十项具体改革方案，初步建立源头严防、过程严管、损害赔偿、后果严惩的生态文明基础性制度框架，生态文明领域的国家治理体系和治理能力现代化水平全面提升，支撑生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，为人与自然和谐共生的现代化提供了坚实制度保障。

　　生态文明领域基础性制度框架基本建立。生态文明制度“四梁八柱”已经基本构建，生态文明制度体系中许多关键领域实现系统性重塑、整体性重构。自然资源和生态环境管理体制实现系统性重塑，以“三统一”为核心的职能调整和工作格局初步形成。国土空间规划体系逐步建立，用途管制制度不断完善。自然资源资产管理体制逐步建立，分级委托代理的管理体制逐步探索。生态环境保护“党政同责、一岗双责”责任体系和问责机制逐步完善，深化落实中央和省两级生态环境保护督察制度，建立实施生态文明建设目标评价考核、污染防治攻坚战成效考核、生态环境损害责任终身追究等制度，全面压实生态文明建设责任，全党全国推动绿色发展的自觉性和主动性显著增强。

　　生态环境治理体系构建取得积极进展。坚持以人民为中心，回应人民群众对生态环境问题的关切。针对突出环境问题，我国先后实施气、水、土污染防治行动计划，高位推动污染防治，环境质量实现显著改善。生态环境保护工作实现重大转变：从末端治理为重点到全链条治理，完善源头管控的政策体系；从传统污染防控扩展到新污染物治理；从污染防治为主到污染防治与生态保护修复并重。划定生态保护红线，筑牢“三区四带”国家生态安全屏障体系。设立首批国家公园，稳步推进以国家公园为主体的自然保护地建设。在推进生态文明建设过程中，以污染防治为重要抓手，从责任体系、监管体系、市场体系、信用体系等多方面，持续构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。

　　绿色发展的体制机制不断完善。我国经济社会发展已进入以绿色化、低碳化为重要特征的高质量发展阶段。我国初步建立政府主导、企业积极参与、市场有效调节的促进经济社会全面绿色转型的体制机制。创新和完善节水节能、污水垃圾处理、大气污染治理等重点领域的价格形成机制，支持促进资源节约和高效利用，推动产业绿色化低碳化发展。出台碳达峰碳中和“1+N”政策体系，逐步建立完善目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的工作体系。在引入控制总量的前提下，积极探索用水权、用能权、排污权、碳排放权初始分配和交易制度，开展全国碳排放权交易市场建设和绿色电力交易试点建设。大力发展绿色金融，逐步形成绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色基金、绿色信托等多层次绿色金融产品和市场体系。

　　二、进一步深化生态文明体制改革的目标和任务

　　中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。《决定》明确了生态文明体制改革目标，聚焦建设美丽中国，健全生态环境治理体系，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制，不断探索中国式现代化实现道路。《决定》从完善生态文明基础制度、健全生态环境治理体系、健全绿色低碳发展机制三个方面部署了进一步深化生态文明体制改革的举措。

　　完善生态文明基础体制。《决定》提出，在生态环境监管领域，实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，健全生态环境监测和评价制度，全面提升环境监管效能。在国土空间开发保护制度方面，建立健全覆盖全领域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，加强空间规划和用途管制、规划许可实施监管。在自然资源资产产权领域，健全自然资源产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，建立生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度，构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系。完善国家生态安全工作协调机制，提升国家生态安全风险研判评估、监测预警、应急应对和处置能力。

　　健全生态环境治理体系。进一步提升生态环境治理体系的水平，《决定》提出推进生态环境治理责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系建设。在污染防治新阶段，全面实行排污许可制，完善精准治污、科学治污、依法治污制度机制，全面提升固定污染源监管能力。建立新污染物协同治理和环境风险管控体系，有效开展生态环境共保联治，推进多污染物协同减排。深化环境信息依法披露制度改革，构建环境信用监管体系，强化企业生态环境主体责任落实，全面提升企业环境合规水平。在流域生态环境保护和治理方面，推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系，维护水生态系统健康，有效促进流域、区域协调发展。加强生态保护监管，落实生态保护红线管理制度，正确处理自然恢复和人工修复的关系，健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制，建设多元化生态保护修复投入机制，着力提升生态系统多样性、稳定性、持续性。强化生物多样性保护工作协调机制，实施生物多样性保护重大工程。健全生态产品价值实现机制，明晰生态产品价值机制实施的内涵和边界，稳步探索生态产品价值实现的路径。

　　健全绿色低碳发展机制。《决定》提出，切实推动经济社会发展绿色化、低碳化，在经济政策领域，实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业，促进绿色低碳循环发展经济体系建设。优化政府绿色采购政策，完善绿色税制。全面落实节约战略，完善资源总量管理和全面节约制度，健全废弃物循环利用体系。在能源转型方面，健全煤炭清洁高效利用机制，加快规划建设新型能源体系，完善新能源消纳和调控政策措施。在管理体制上，完善适应气候变化工作体系，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制。加强碳减排基础工作和能力建设，构建碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系。积极探索碳市场政策工具，完善碳减排市场化机制，健全碳市场交易制度、温室气体自然减排交易制度，积极稳妥推进碳达峰碳中和。

　　三、深化生态文明体制改革的原则和路径

　　深化生态文明体制改革，必须以习近平生态文明思想为指导，以钉钉子精神持续深化落实改革举措，坚持问题导向，强化完善基础制度，增强改革的系统性、整体性、协同性，不断提升生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化水平。

　　一是以钉钉子精神推进改革，确保各项改革举措落地见效。《决定》对生态文明体制改革部署的制度框架总体上延续了十八届三中全会、《生态文明体制改革总体方案》所确定的生态文明制度体系的基本框架，保持了生态文明体制改革的连续性、一致性、稳定性。《决定》所部署的20多条改革举措，大多数改革举措在前期已经出台了试点方案、指导意见，甚至已经出台了条例，已取得了阶段性改革成果。今后一个时期的生态文明体制改革应沿着既定的改革方向和制度框架，聚焦生态文明制度体系的重点问题和关键环节，针对新形势新问题出台具体改革落实方案，强化生态文明制度执行力和刚性约束，确保改革落地见效。

　　二是强化制度系统集成，增强改革的系统性、整体性、协同性。当前，我国生态文明制度体系仍然存在体制机制不健全、部分政策工具不协同等问题，需要坚持系统观念，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，进一步强化目标协同、部门协同、政策协同。《决定》从完善生态文明基础制度、健全生态环境治理体系、健全绿色低碳发展机制三个方面全方位强调制度、体系、机制构建，以全面提升生态文明制度体系的效能。《决定》提出了“推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”“健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制”“加快规划建设新型能源体系，完善新能源消纳和调控政策措施”等体现制度系统集成性和政策协同性的改革要求。

　　三是坚持问题导向，结合美丽中国建设新要求不断健全制度体系。为了进一步加强生态环境保护相关领域的统筹协调，《决定》提出“完善国家生态安全工作协调机制”“强化生物多样性保护工作协调机制”。为了进一步全面提高企业守法意识和环境合规水平，《决定》提出“深化环境信息依法披露制度改革，构建环境信用监管体系”“统筹推进生态环境损害赔偿”。为了适应新形势新阶段治污减排对环境监管的要求，《决定》提出“完善精准治污、科学治污、依法治污制度机制”“落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度”“健全生态环境监测和评价制度”。

　　四、加强改革方案研究和实施评估工作，支撑生态文明体制改革行稳致远

　　当前，我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，统筹生态环境保护与经济发展的难度进一步增大。生态文明制度体系仍有短板待补齐，各项改革方案的科学性、实效性、协同性需进一步提升。作为主责研究生态文明建设和体制改革的研究机构，应系统梳理研究改革经验，加强改革推进机制研究，研究改革落实方案，加强改革评估工作，为深化生态文明体制改革提供支撑。

　　第一，加强对生态文明领域改革推进机制研究，进一步完善改革全过程评估机制。生态文明体制改革涉及面广，改革难度大，《决定》提出“围绕解决突出矛盾设置改革议题，优化重点改革方案生成机制”。为此，需要围绕生态文明领域面临的突出矛盾设置改革议题，加强调查研究，为相关改革方案制定提供扎实的研究支撑，全面提高改革方案的科学性、针对性和实效性。《决定》要求“坚持真理、修正错误，及时发现问题、纠正偏差”，为此，应进一步完善改革评估的方法，提升评估水平，健全生态文明体制改革第三方评估机制，加强资源环境政策与宏观政策取向一致性评估。

　　第二，深入研究生态文明建设突出问题，创新和完善体制机制。在自然资源和生态环境管理方面，应进一步研究自然资源和生态环境管理体制改革后运行机制问题，着力解决生态保护监管、生态保护修复等领域部门职责交叉、边界不清的问题。研究新形势下深化生态环境保护、自然资源林草部门行政执法体制改革的方向，健全环境保护领域垂直管理机构和地方协作配合机制，研究深化完善自然资源资产产权体系和制度体系的路径。在生态环境治理领域，研究污染防治和新污染物协同治理体制机制，研究构建从山顶到海洋保护治理大格局的有效路径。在生态文明领域责任体系和问责机制方面，研究与美丽中国建设相适应的评价考核督查制度方案和实现路径，逐步建立覆盖全面、权责一致、奖惩分明、环环相扣的责任体系。研究建立健全统筹生态环境保护与经济发展的制度安排，增强政策的成本和效益影响、有效性等评估，以更好统筹生态环境保护、能源安全、产业安全多目标。

　　第三，着力解决全面提升政策体系有效性、系统性、协同性所面临的难点堵点问题。生态文明领域的政策体系已经基本完备，但各项政策应用的深度、广度仍有不足，尤其在打通政策衔接的难点、堵点上面临挑战，亟待以“系统集成、协同高效”为导向进一步深化改革。为此，需要研究污染源监测与执法协同机制中的体制机制障碍，统筹推进包括环境影响评价、环境保护税、总量控制、排污权交易等政策工具协同发展。研究构建更为高效的山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制，强化部门间协作和信息共享，做到目标统一、分工协作。研究完善双碳“1+N”政策体系实施机制，构建综合协同的碳排放政府监管体系，提高碳市场运行的有效性，在多目标导向下协同推进减污降碳。